Coöperatieve overheid

Over beleid en wettelijke kaders:
terug naar de coöperatieve wortels van de overheid

Wie zich wel eens heeft afgevraagd waar het woord ‘gemeente’ eigenlijk vandaan komt, heeft misschien op de Wikipedia-pagina 'Gemeente (bestuur)' gelezen dat het afkomstig is van het Middeleeuwse ‘meent’ uit de twaalfde en dertiende eeuw na Christus.

Meenten waren gemeenschappelijk landbouw- of weidegronden die een vorm van collectief bestuur vereisten. Een groep boeren die samen zo’n stuk grond gebruikten, moesten samenwerken en regels opstellen voor het beheer en gebruik van het land. Dit is de vroegste versie van collectief bestuur over gemeenschappelijke zaken in Nederland.

In de tijd van de meent waren er nog geen overheden, kapitalistische economieën evenmin. Je zou kunnen zeggen dat de coöperatieve beweging en dat wat later ‘gemeente’ is gaan heten – lokale uitvoeringsorganen met grote bevoegdheden en budgetten – in deze tijd een en hetzelfde waren.

Tegenwoordig is er een aanzienlijk onderscheid tussen het coöperatieve domein en het gemeentelijk apparaat. De lokale, gemeenschappelijke regels van weleer hebben plaatsgemaakt voor enorme, vaak anonieme bureaucratieën die op een zekere afstand van de samenleving staan in plaats van er deel van uit te maken. Het bestuursapparaat van de gemeente Amsterdam bijvoorbeeld, bestaat momenteel alleen al uit zo'n 16.000 ambtenaren, verdeeld over 5 clusters, tientallen directies, honderden afdelingen en nog veel meer teams. Al deze ‘professionals’ kennen niet per sé de dynamieken en behoeftes van de stad waar zij beleid voor maken.

De vraag is: hoe kan het beter? Is er een type overheid mogelijk die de afstand tot burgers verkleint en in dienst staat van de coöperatieve sector? Welke goede voorbeelden zijn er van wetgeving en beleid die burgercollectieven ondersteunen? En wat is er nog meer nodig?

De coöperatieve beweging
Het ontbreekt in ieder geval niet aan te ondersteunen initiatieven. Noem het een beweging of een sector, allerlei soorten collectieve initiatieven verspreidden zich de afgelopen twintig jaar steeds verder door de samenleving, gedreven door economische (ongelijkheid), sociaal-culturele (heruitvinding van burgerschap en collectiviteit) en politieke factoren (neoliberalisme en terugtrekken overheid). Ook de politieke interesse in de rol die burgercollectieven in de samenleving kunnen aannemen, groeit.

Ook de politieke interesse in de rol die burgercollectieven in de samenleving kunnen aannemen, groeit.

De coöperatieve beweging doorkruist alle denkbare maatschappelijke domeinen: er zijn zorgcollectieven, energiecoöperaties, platformcoöps op het gebied van transport en technologie, voedselcollectieven, gemeenschapstuinen, en natuurlijk woongroepen en wooncoöperaties. Die laatste fungeert in dit hoofdstuk als voorbeeld, omdat collectief eigendom in het algemeen en specifiek de wooncoöperatie op weg is een serieuze positie in het publieke debat over volkshuisvesting te veroveren.

Het ideaal van een coöperatieve overheid die haar wortels kent en in dienst staat van deze opkomende sector, staat helaas nog ver van de realiteit. Dat geldt voor alle hierboven genoemde domeinen. Coöperaties, collectieven en burgerinitiatieven in het algemeen worstelen met het veelkoppige monster dat de gemeente heet, met haar verschillende diensten, haar vergunningsverplichtingen en subsidieregels.

De belangrijkste reden dat overheden niet mee- of zelfs tegenwerken is ideologisch van aard. Het neoliberale marktdenken heeft veranderd hoe er in de samenleving en bij overheden wordt nagedacht over woonproblematiek. Het publieke dossier 'volkshuisvesting' veranderde gedurende de afgelopen dertig jaar in het winstgevende thema 'woningmarkt', daarom hebben we nu ook een wooncrisis.

Het mogelijk maken van collectief eigendom en wooncoöperaties kan een manier zijn om uit deze voortwoekerende crisis te komen. Hoe draagt de gemeente hieraan bij, en hoe juist niet? Hoe zien het wettelijk en beleidsmatig landschap eruit? En hoe kan het allemaal nog stukken beter?

Toegelaten Instelling
Van oudsher kent Nederland een strak onderscheid tussen het publieke en het vrije deel van het huisvestingsvraagstuk. Aan de publieke kant waren woningcorporaties lang de enige toegestane speler – 'toegelaten instellingen' in de wet – en aan de vrije kant domineerden marktpartijen. Die laatste waren voornamelijk individuele huiseigenaren, maar, naarmate de 'huizenmarkt' steeds verder werd gedereguleerd, zijn dit ook steeds vaker vastgoedbedrijven en speculanten.

In 2015 veranderde deze strakke tweedeling juridisch gezien, toen de woningcoöperatie werd opgenomen in de Woningwet. De medio 2023 overleden en voormalig PvdA-senator Adri Duivesteijn maakte zich destijds hard voor deze toevoeging. Deze wettelijke erkenning is een eerste stap richting een gedetailleerd wettelijk kader dat eencoöperatieve beweging juridisch handen en voeten geeft, á la de Deense Wet op de Wooncoöperaties.

Als we wat verder  terug de Nederlandse geschiedenis in kijken, dan zien we dat het publieke en het coöperatieve wederom samenvallen. De voorlopers van veel van de huidige woningcorporaties waren namelijk coöperatieve woningbouwverenigingen, groepen huurders die zowel huurder als collectief eigenaar van de woningen waren. Zo was de Amsterdamse Rochdale in haar begintijd bijvoorbeeld ook een coöperatie.

De Woningwet van 1901 faciliteerde collectief eigendom van woningen niet. Dit betekende een eerste nederlaag voor het coöperatieve idee van volkshuisvesting. Woningbouwverenigingen waren tot en met de jaren zeventig nog van cruciaal belang bij het opbouwen van het betrekkelijk grote Nederlandse sociale huurdomein. Tijdens de neoliberale jaren tachtig en negentig begonnen de woningbouwverenigingen af te brokkelen (met onder meer de omzetting naar stichtingen tijdens de ‘bruteringsoperaties’ in 1995) tot de geïsoleerde, bureaucratische 'corporaties' van vandaag de dag.

Onder de marktprijs
Volgens de Woningwet van 2015 is een wooncoöperatie een volledig wettelijk erkende derde optie, naast een huis kopen of er een huren van een woningcorporatie of commerciële verhuurder. De wet voorziet specifiek in de overdracht van woningen van een woningcorporatie naar een wooncoöperatie en stipuleert de mogelijkheid tot fikse kortingen ten opzichte van marktprijzen (tot vijftig procent).

Zelfs met deze ontwikkeling heeft de sector de afgelopen jaren nog geen echt momentum kunnen opbouwen. Ter vergelijking: in Nederland zijn er in totaal zo'n 1500 woningen in coöperatief bezit, in Duitsland ruim 2 miljoen. Ook Zweden loopt ver voor met bijna een kwart van de hele woningvoorraad in collectief eigendom.

De vraag is: hoe kunnen de Nederlandse nationale politiek en gemeentes op lokaal niveau het collectief eigendom van woningen stimuleren?

Het is niet zo dat er helemaal niks gebeurt en van al bestaande aanpakken kunnen we veel leren. Zo zijn er  al een aantal succesvolle coöperaties die met hulp van gemeenten en corporaties tot stand zijn gekomen. Een van de bekendste voorbeelden hiervan is de coöperatie Roggeveenstraat in Den Haag. In 2014 kocht een groep bewoners een rijtje sociale huurwoningen van corporatie Haag Wonen die akkoord ging met een verkoopbedrag van de helft van de marktprijs, precies zoals de Woningwet voorschrijft.

Woningcorporaties verkopen regelmatig woningen uit hun voorraad. Het opmerkelijke is alleen dat ze dat bijna altijd doen aan vastgoedontwikkelaars of andere marktpartijen en, afgezien van de casus Roggeveenstraat, bijna nooit aan burgercollectieven. Een logische route naar meer collectief eigendom is daarom: corporaties dwingen een deel van hun voorraad over te dragen aan de samenleving.

Collectieve woningproductie
Coöperaties kunnen huizen overnemen van woningbouwcorporaties, maar ze kunnen ze zelf ook bouwen, zoals dat in Amsterdam nu steeds vaker gebeurt. De gemeente heeft in 2020, op basis van een voornemen in het coalitieakkoord, Amsterdams Akkoord (2020), 13 vrije bouwkavels beschikbaar gesteld aan coöperaties. Op een aantal daarvan zijn de toekomstige bewoners bezig met de bouw van hun woningen, zoals Bajesdorp op de plek van de gesloopte ‘Bijlmerbajes’. Op andere plekken zijn de woningen zelfs al gerealiseerd, zoals bij coöperatie De Warren op IJburg.

Naast een kavelregeling bestaat er sinds twee jaar een gemeentelijk leenfonds waar coöperatieven aanspraak op kunnen maken voor de financiering van collectieve zelfbouwprojecten. Het uitgangspunt is dat de bank rond de zeventig procent van de bouwkosten financiert, de coöperatie zelf ongeveer vijf procent en de gemeente het restant, met een maximum van 50.000 euro per woning.

Ook de gemeente Utrecht wees inmiddels het eerste collectieve zelfbouwkavel aan en vatte haar visie samen in het Actieplan Utrechtse Wooncoöperaties. Het zijn belangrijke stappen richting meer collectief eigendom van woningen. Gemeenten door heel Nederland kunnen deze voorbeelden volgen.

Maar we zijn er nog niet. Financiering is, zelfs met dit beleid van kracht, een enorme uitdaging. De wooncoöperatie De Nieuwe Meent (DNM) illustreert dit. DNM kreeg twee jaar geleden een kavel op het Archimedesplantsoen in Amsterdam-Oost toegewezen, maar verkeerde de eerste helft van 2023 in een impasse, specifiek met betrekking tot de door de gemeente beloofde financiering.

Een van de belangrijkste redenen van de impasse was de looptijd van de lening van de gemeente Amsterdam aan DNM: twintig jaar in plaats van dertig zoals gebruikelijk is bij particuliere hypotheken. Dit punt klinkt door in algemene kritiek op het leenfonds, waar de looptijd van een lening zelfs maar vijftien jaar is, wat de druk op het initiatief onnodig vergroot.

Niet lenen maar garanderen
Een leenfonds is iets anders dan een garantiefonds. Een garantiefonds bestaat nu al op landelijk niveau om banken en andere investeerders te stimuleren woningcorporaties leningen te verschaffen door die te ‘borgen’. Een vergelijkbaar fonds zou kunnen werken voor collectief eigendom en coöperaties.

De Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) borgt leningen die woningcorporaties aangaan voor de financiering van ‘diensten van algemeen economisch belang’ (DEAB). In de praktijk gaat dit om leningen voor de koop, bouw of onderhoud van sociale huurwoningen. Mocht een woningcorporatie niet aan zijn rente- of terugbetalingsverplichtingen kunnen voldoen, doet de WSW dat namens de corporatie. Heeft zelfs de WSW geen toereikende middelen, dan is er altijd nog de garantie dat de gemeente en de Rijksoverheid in zo'n geval bijspringen. Dit is de zogenaamde ‘achtervang’ van de hele regeling.

De premisse is: banken financieren sociale woningbouw, niet omdat ze betaalbare woningen belangrijk vinden, maar omdat de leningen – en de rente-inkomsten op die leningen – gegarandeerd worden door de overheid.

Een ‘achtervang’ is iets wat de coöperatieve sector goed kan gebruiken. Als lokale overheden en de Rijksoverheid leningen aan burgercollectieven garanderen, neemt het risico van banken, die nu nog maar mondjesmaat coöperatieven financieren, enorm af.

Banken financieren sociale woningbouw, niet omdat ze betaalbare woningen belangrijk vinden, maar omdat de leningen – en de rente-inkomsten op die leningen – gegarandeerd worden door de overheid.

Nog steeds een omweg
Overigens is een garantiefonds nog steeds een omweg. Banken of overheden kunnen zich ook specifiek richten op wooncoöperaties, en die direct financieren. Er zijn veel voorbeelden te vinden in Duitstalig Europa: Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland. Collectief eigendom bedraagt daar respectievelijk 8,7 procent, 26,4 procent en 8,5 procent van de totale huurwoningvoorraad.

Je kunt denken aan een bank zonder winstoogmerk en speciaal voor gemeenschappelijke zaken en collectief eigendom. Zo’n bank bestaat in Duitsland met de coöperatieve GLS dat staat voor Gemeenschapsbank voor Lenen en Schenken (Gemeinschaftsbank für Leihen und Schenken). Een teken aan de wand van het gebrek hieraan in Nederland is het feit dat coöperaties hier hun toevlucht namen bij de GLS, zoals het geval was bij Bajesdorp en Ecodorp Boekel.

Als het gaat over steun op overheidsniveau is Oostenrijk een van de voorlopers. De belangrijkste financieringsbron van Oostenrijkse wooncoöperaties zijn de negen regionale subsidieprogramma’s. In het kader van die programma’s worden door publieke instellingen bouw- of pachtgrond aan coöperaties ter beschikking gesteld. Dit is in feite een risicovrije maatregel, omdat als coöperaties om wat voor reden dan ook de eindstreep niet halen, de grond er nog steeds is en een nieuwe bestemming kan krijgen.

Ook bieden de regionale programma’s leningen die tussen de twintig en zestig procent van de bouwkosten van collectieve bouwprojecten dekken, tegen lage rentes.

In Zwitserland bestaat er een vergelijkbaar instrument, maar dan gestuurd vanuit de federale overheid. Het zogenaamde ‘revolverend fonds’ is een instrument dat langlopende leningen (25 jaar) door de federale overheid mogelijk maakt, specifiek voor gemeinnützige Wohnbauträger, oftewel alle woningbouwprojecten die geen winstoogmerk hebben en gericht zijn op lagere inkomensgroepen.

Wat is het nou precies
Het probleem in Nederland heeft ook te maken met een verwarring over wat wooncoöperaties nou precies zijn. Instanties zoals banken, corporaties en gemeentes weten niet hoe ze de wooncoöperaties dienen te benaderen. Als particulier, als bedrijf, als maatschappelijk initiatief of als nieuwe generatie corporaties misschien?

De gemeente Amsterdam, bijvoorbeeld, benadrukt in het Actieprogramma Wooncoöperaties het niet-winstgevende karakter van de coöperatie, terwijl De Belastingdienst wooncoöperaties nadrukkelijk als bedrijven ziet. Sterker nog, de juridische vorm van de coöperatie is een variant op de vereniging die het behalen van winst juist mogelijk maakt.

Die verwarring kan er bijvoorbeeld toe leiden dat wooncoöperaties worden aangeslagen voor vennootschapsbelasting en zorgt er al voor dat banken, die coöperaties ook als bedrijven zien, maximaal zeventig procent van de bouwkosten financieren, in plaats van honderd procent zoals bij een particuliere hypotheek het geval is.

Wederom is er inspiratie te vinden bij onze Duitstalige buren. Bij de meeste van de bovengenoemde landen worden coöperaties juridisch als een aparte categorie beschouwd, gebaseerd op de observatie dat ze een serieus instrument zijn bij het mogelijk maken van (onder andere) betaalbare huisvesting.

Dé uitdaging
Misschien schuilt daar wel de grootste uitdaging: burgercollectieven serieus nemen en coöperaties definitief erkennen als onmisbaar onderdeel van de oplossing van de wooncrisis. Als antoniem van investeringsfonds of huisjesmelker en als collectieve tegenhanger van een winst gedreven ‘woningmarkt’.

Wooncoöperaties staan inmiddels in de wet, maar stel je voor: er wordt aan alle verwarring in één keer een eind gemaakt door een speech van de nog te kiezen minister-president komende november waarin zij het belang van collectief eigendom voor rechtvaardige volkshuisvesting benadrukt.

Dat, samen met een krachtige burgerbeweging die de politieke routes helpt uitstippelen, kan zorgen voor een terugkeer naar de coöperatieve wortels van overheden groot en klein. Niet alleen op het gebied van volkshuisvesting, maar overal waar een coöperatieve beweging actief is. Als we dat bereiken, volgen de fondsen en de regelingen vanzelf.